下一个“鬼城”会是谁?

 标准排名与《投资时报》联合发布“中国大陆城市‘鬼城’指数排行榜(2014)”。其中,“鬼城”指数位居前十位的城市是二连浩特、钦州、拉萨、嘉峪关、井冈山、威海、锡林浩特、嘉兴、石嘴山、三亚。

 这一榜单最终选取了排名靠前的50个城市。据榜单负责人称,这些城市基本符合标准排名对于“鬼城”、“空城”的判定标准,即城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照这一指标体系,中国未来可能会出现近50座“鬼城”。

 这个标准的理论依据来自国家住建部的占用地标准—每一平方公里建成区容纳1万人口。榜单负责人表示,根据此标准,标准排名以城区人口与建成区面积的占比来计算一个城市成为“鬼城”或“空城”的可能性,并将这一数值称为“鬼城指数”。

 比如,一个城市的建成区面积为100平方公里,按照占用地标准,这个城市容纳的城区人口应该为100万人,如果目前该城区仅有50万人,而该城市对外来人口的吸引力并不强的话,短时间内难以达到100万人的容纳量,就很可能沦为“鬼城”、“空城”。

 面对可能出现的大量“鬼城”、“空城”有关部门开始控“鬼”。国土资源部近期下发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》。国土部规划司司长董祚继向媒体表示,目前城市新区扩张问题比较严重,“今后我们将严控城市新区用地,能不批就不批”。

 过去五年中国新建了50个温州城

 “鬼城”的出现与中国城市过去五年来的扩城大跃进有关。国土资源部2013年的一项调查显示,全国391个城市的新区规划人均城市建设用地197平方米,已建成区人均城市建设用地达到161平方米,远远超过人均100平方米的国家标准。

 规划新城新区已成为难以遏止的地方冲动。今年4月21日,据国家发改委城市和小城镇改革发展中心调查显示,90%的中国地级市正在规划新城新区,部分城市新城总面积已达建成区的七八倍,“空城”、“睡城”、“死城”等现象频现。

 国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组2013年调查了12个省区的156个地级市和161个县级市。调查发现,90%以上的地级市正在规划建设新城新区。此外,12个省会城市一共规划建设55个新城新区,有一个省会城市甚至要新建13个新城区。

 榜单负责人透露,根据他们的研究发现,2008年到2012年五年间,中国设市城市的建成区面积增加了0.97万平方公里,相当于新建了50个温州城(截至2012年底,温州建成区面积为204平方公里)。如果以城市建设用地面积来算,结果将更加惊人。

 过去十年,中国正进入城市急剧扩张的时期。中国城市规划设计研究院副院长杨保军表示,当一个国家城市化水平达到30%至70%,就意味着其已摆脱起飞期,进入发展期,城市规模急剧扩张,也就有必要进行城市扩建了。但对中小城市而言,盲目扩建并不妥当。

 该榜单课题组搜集了全国657个设市城市过去五年中的建成区面积数据,在此基础之上计算出“中国城市过去五年年均扩城率排行榜(2014年)”,并最终截取了排名在前50位的城市。进入年均扩城率前50的城市中,大多为杨保军所称的中小城市。

 榜单负责人表示,据统计,中国城市过去五年的年均扩城率为5.34%。而在年均扩城率榜单中位居前十位的城市为广东汕尾、江苏南通、海南三亚、内蒙古通辽、四川达州、宁夏吴忠、四川泸州、山东德州、山东济宁、福建泉州。

 据中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平透露,2000年—2010年十年间,全国城镇建成区面积扩张了64.45%。而这一趋势正在由省会城市向地级市以及县级市下沉。标准排名的扩城率榜单进一步验证了此现象。

 如果以过去五年中国城市建成区增加面积的绝对值来计算,排名前十的基本都为特大城市或大城市,符合中国城市化进程规律。这十个城市分别为:重庆、苏州、东莞、乌鲁木齐、广州、北京、合肥、天津、长春和大连。

 北上广深等一线城市引领一批二线省会城市占据了此榜单的主要位置。这说明,未来中国新型城镇化的主力依然会是这些特大城市和大城市。经济活力和对外来人口的吸引力是这些城市建成区面积不断扩大的重要因素。

 标准排名的研究同时发现,吉林、常熟、鸡西、十堰、双鸭山、潮州、平凉、延吉、丹江口、满洲里等十个城市,在过去五年当中建成区的面积增长几乎为零。这从另一个角度说明,这些城市过去五年间缺乏经济增长活力。

 5.34%的扩城率或致50座“鬼城”

 目前中国尚未从立法层面对城市规模概念进行定义。但2010年,一个新的对城市规模判定的标准获得了学界认可:人口50万以下的为小城市,50万~100万的为中等城市,100万~300万的为大城市,300万~1000万的为特大城市,1000万以上的为巨大型城市。

 仇保兴在国家住建部副部长任内曾呼吁,中国城市规划绝不能步美国后尘即大幅降低单位土地面积上的人口密度,造成严重的能源、生态、耕地等资源的浪费。他称,中国人口众多,必须选择紧凑型城镇的发展模式,坚持每一平方公里建成区1万人口的占用地标准。

 根据国家住建部这一占用地标准,城市规模也可以按照建成区面积大小来定义,即建成区面积50平方公里以下的为小城市,50~100平方公里的为中等城市,100~300平方公里的为大城市,300~1000平方公里的为特大城市,1000平方公里以上的为巨大型城市。

 按前述的扩城面积,过去五年,中国设市城市的城区人口仅增加了0.35亿人,以住建部一平方公里建成区容纳一万人的城市标准,新建的0.97万平方公里需要容纳0.97亿人,这意味着,仍有0.62亿的人口容纳缺口,当然也意味着将有一批城市成为“鬼城”。

 根据这一标准,榜单最终选取了排名靠前的50个城市,其城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5,意味着中国未来可能会出现近50座“鬼城”。

 榜单负责人称,他们的研究发现,媒体报道过的昆明、郑州、天津等地“鬼城”、“空城”现象或为短时间的现象甚至假象,更准确而言,应该是这些城市的新城区发展处于过渡期,以这几个城市的经济活力和城区人口总量来看,未来不太可能成为“鬼城”、“空城”。而媒体关注的鄂尔多斯、威海、三亚等城市的“鬼城”、“空城”现象,按照该榜单标准,的确属于“鬼城”、“空城”范畴。在上榜的一些旅游城市中,外来人口多为游客,无法形成支撑当地经济社会发展的稳定力量,其城市扩张很可能导致“鬼城”、“空城”现象。三亚的“候鸟城市”现象便说明了这一点。

 “鬼城”现象已经引起了国家有关部委的注意。国土资源部近期下发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》。去年以来,国土部配合发改委等部门研究制定了《城市新区设立审核办法》。国土部规划司司长董祚继向媒体表示,目前城市新区扩张问题比较严重,“今后我们将严控城市新区用地,能不批就不批”。

 按照相关要求,今后国土部将严格核定各类城市新增建设用地规模,适当增加城区人口100万~300万的大城市新增建设用地,合理确定城区人口300万~500万的大城市新增建设用地,从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地。(完)

“鬼城”是怎样建成的

 来源:《投资时报》

 文|《投资时报》记者 宿小庆

 不恰当的规模和尺度,正在中国城市中制造出一个又一个“鬼城”。

 目前国内舆论对“鬼城”的判断方式主要有两种:一是媒体记者实地探访,以数天黑后亮灯数目或入住率为标准;二是号称“鬼城”博士的独立学者杜猛与8848城市研究院的“鬼城现象指数”,以开发区或楼盘建成后3年入住率或使用率不足30%为标准。

 标准排名希望从更大的空间或时间维度上,以国家住建部的占用地标准来衡量一座城市成为“鬼城”的可能性,而非仅仅关注于一个局部的楼盘、小区或者开发区、新城新区在短时间内的走向。

 《投资时报》邀请国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏、国家发展改革委员会中小城市发展研究中心主任文辉、王志纲工作室战略研究院资深研究员王放,解读中国城市“鬼城”指数排行榜,探讨“鬼城”形成原因,寻求城市去“鬼”化路径。

 三四线城市成为“鬼城”重灾区

 标准排名制作的《中国大陆城市“鬼城”指数排行榜(2014)》,主要依据国家住建部的占用地标准—每一平方公里建成区1万人口,试图从人口与建成区面积的占比来衡量一个城市是否可能成为“鬼城”。

 易鹏指出,“鬼城指数”值得关注,但这个指标很难直接反映造成“鬼城”的原因,需要和其他指标结合才能反映出问题所在。

 文辉则认为,这一指标可以作为静态指标在一定程度上反映一个城市的“空城”、“鬼城”现象之严重程度。根据日本新城建设经验,一座新城从规划建设到真正形成需要三四十年的时间。衡量“空城”和“鬼城”,可再补充一些动态指标以观察趋势的变化。比如每年新增人口数、土地开发强度等。另外还要把季节性城市、旅游型城市与“空城”、“鬼城”进行一定的区分。

 他表示,更严密的研究还包括通过时相变化(灯光指数)来划分“空城”、“鬼城”,比如国外一些中心城市,到了晚上就成了“空城”、“鬼城”,国内一些开发区也有这种现象。

 文辉指出,媒体报道的天津、昆明、郑州等这些大城市及其周边的“鬼城”现象只是暂时的,因为新城建设需要有一个完善的过程。总体来说,这几个城市都是区域内或省域内首位度比较高的城市,城市发展基础好,公共服务水平高,对周边区域的辐射能力强,在快速城镇化进程中对农业转移人口的吸引力和吸纳力较强。

 易鹏也认为,天津、昆明、郑州的空城现象可以称为“暂时鬼城现象”。这三座城市综合实力强,发展潜力大,多年被压抑的城市化需求得到了有效的释放。其次,这也是政府和市场共同作用的结果。当然,政府和市场的作用比例在不同的城市可能有所不同。

 王放表示,一些中心城市的周边地区出现“鬼城”问题,短期内有超前现象,不会存在很多问题。这些“鬼城”扮演了城市群中的组合城市角色,若政府引导得当,补充和承接中心城区功能,有望及早返回“人间”。

 “从榜单可以看出,重灾区是三四线城市。这些城市自身产业吸引力不强,但城市扩张催生了很多新区、新城,城市人口容量与城市扩张率不匹配,忽略了城市发展的常识性规则,导致这些城市的新区、新城‘鬼城’现象频现。”王放说。

 “鬼城”区域性特点明显

 根据“鬼城”指数排行榜,易鹏分析了鬼城指数偏高地区的区域发展共性。

 在华东地区,浙江省以6个城市领先,江苏两个,福建1个。江浙地区是城市化比较发达的地区,从建成区来看,已经完成大城市连绵带建设,一个成熟的大都市带、本地的城市化已经完成。但“鬼城”的存在,说明长三角长期存在大量的劳动人口移动,这些人口为长三角的经济繁荣作出了极大的贡献,却永远不属于这个地区,不能在本地消费,不能被当地吸纳。从这个方面看,这些城市的包容性不够。

 值得注意的是,在上海和北京的世界城市影响力对比方面,上海对周边江浙地区的影响力最大,但在全国的影响力北京最大。这从一个侧面说明,上海及长三角地区中心城市对中国经济的带动作用与其实力不相配。解决这一地区的“鬼城”现象问题,需要城市更多的包容性增长,而不是剥削式的增长和排外式的城市化。

 东北地区是计划经济时代的老工业基地,多是计划经济下发展出来的城市,在市场转型中没有能够充分把握和理解市场。这些地方的“鬼城”,往往都是政府规划形成的,城市规划往往带有“拍脑门、拍胸脯、拍屁股”风格,超出市场容量,造成过剩、失衡。

 在“鬼城”指数排行榜中,有两类城市比较典型。一类是以三亚和威海为代表的旅游休闲城市,另一类是以榆林和鄂尔多斯为代表的资源开发型城市。

 西北地区的上榜城市多是资源型城市。内蒙古的几个上榜城市往往是暴富之地,出现“鬼城”现象,是房地产过度发展的必然结果。中国老百姓理财的可靠渠道很少,只能把钱投到住房上,这无形中增加了“需旺”的现象。当然,这也是民间资本与政府控制能源投资博弈的结果,牺牲的是房地产。

 而在山东省,海滨旅游地产供给极度过剩,但是旅游地产市场需求不足,中国人的支付能力和消费需求都达不到海滨度假的水平。同属于山东省的烟台和威海两市,在旅游地产方面竞争激烈,差异化发展不足,出现“鬼城”现象不足为奇。

 “解决旅游城市‘鬼城’问题,除了市场发育和消费引导,中国人的素质教育和提升也很重要。”易鹏补充说。

 在河南,上榜的周口、许昌都是农业地区,这两个城市的中心度不够,吸纳能力不强,因此造成“鬼城”现象。安徽的三个上榜城市,出现“鬼城”也是同样原因。

 西南地区的“鬼城”,则主要是旅游地产过度开发而旅游服务业整体发展滞后导致。

 “鬼城”如何“还魂”

 王志纲工作室战略研究院资深研究员王放认为,存在问题的新城—即人们所说的“鬼城”—可以通过重新定位在城市发展中的角色进行“去鬼化”。

 她指出,现有的城市化拉大了城市化骨架,但是里面没有导入人口的内容,“鬼城指数”偏高的地区,应在两方面“补课”。一方面,新城应为宜居城市的升级版。当今城市发展已步入宜居时代,人们对生活环境要求越来越高,中心城市承载力有限,在新城应植入宜居城市理念,可有效纾解老城人口。简单的搬迁政府、搬迁学校,并不足以促进人口聚集。另一方面,新城应为产业提质增效的新平台,吸引上下游产业人口的集聚。

 其中,让“鬼城”重返人间,应主要发挥“两商”—即产业运营商和生活配套服务商—的推动作用,从原来政府主导变成由市场化专业力量来主导,通过运营商整合产业上下游资源,做强做大产业核心竞争力。此外,各种商会和行业协会也是值得关注和借重的市场化力量。

 此外,应发挥生活配套服务商在新城升级中的作用。新城建好之后没有人气,根本原因是生活配套服务功能无法满足人们的基本生活需求。

 诸多新城既已投资建设,就要寻找相应解决方法,尽量减少损失。正如安邦咨询首席研究员陈功先生所言,任何城市空间都可以用一定的数据指标加以框定和衡量,人们可以通过这些数据来衡量并且评估一个城市的发展模式,分析其产业环境,检讨和体味城市的宜居性。中国需要构建一套具有人本主义的理想城市发展模型。对此,我们希望有更多理性、建设性的声音出现。(完)
 

“鬼城”如何重回人间

 —访北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志

 来源:《投资时报》

 采访|孙晓青

 记者:你如何看待中国新城新区建设中出现的“鬼城”现象?

 刘志:伦敦在二战结束的时候开始发展新城,新加坡在上世纪50年代开始发展新城,香港在上世纪70年代开始发展新城,都是与人口增加及住房需求直接相关的。中国城市化是大趋势,发展城市新城的需求是有的,但是每个城市对未来需求的预测,要客观和科学。

 中国出现“鬼城”的情况,有两个主要原因,第一是住房供给超过了真实的需求,第二个就是中国老百姓理财的可靠渠道很少,只能把钱投到住房上,这无形中增加了“需旺”的现象。

 影响住房供需,还有区位因素和综合配套服务因素。楼盘区位不好,需求就少。现在出现的“鬼城”基本上只有一栋栋房子,看不到配套的公共服务,看不到学校、医院、公共交通、商贸,大都缺乏科学的综合规划和综合配套服务。

 记者:有观点认为,出现这种“鬼城”现象,是因为政府过度依赖土地财政,造成土地的利用率非常低。中央城镇化工作会议明确提出“提高城镇建设用地利用效率”,“耕地红线一定要守住”,你如何看?

 刘志:其实各个城市面对的用地约束还是很大的,一直都有18亿亩农田红线的约束,每个地方政府都要面对这个问题。我们城市的供地计划是跟着这个城市的总体规划走的,但我们很多城市总体规划本身就存在问题。一方面是地方政府对未来的需求预期过于乐观,把未来人口规模预测得很大;另一方面是整个国家规划体系在宏观控制上并没有有效地起到作用。后果是,过于乐观的预估造成了城市每年的供地计划超出了实际的需求。所以,城市规划对远景城市规模、人口规模的预期不能过于乐观,应考虑到各种可能的情景,尤其是最坏的情景出现时怎么办。这样的工作叫做情景规划。地方政府应该重视情景规划的应用。

 记者:但有一些曾经的“鬼城”,经过这么多年的变化,慢慢地恢复了人气,由此看,“鬼城”现象是不是应该放在一个更长的时间里去考察,而不该立即下结论?

 刘志:在城市化的大浪潮中,很可能出现提前建设和过早建设的情况,比如北京五环路,刚建成的时候,没有多少车流,为人诟病,但过了几年之后,车流渐多,甚至也经常出现堵车。不过必须要认清的是,能力饱和之前这个阶段越短,说明这个项目越成功。空城拖延的时间越长,后果越严重。空城的出现本身就是一个失败,不论什么时候出现缓解的情形,你前边的损失都不可挽回,后面只是一个补救而已。

 记者:你前面说到伦敦、新加坡和香港,这三个城市在建设新城的过程中是否也存在过“鬼城”现象?又是怎么来解决的呢?

 刘志:伦敦的新城是在伦敦绿带之外的用地上建设,因为离城市中心比较远,在就业和住房方面也未能有效地就地平衡,但通过轨道交通把卫星城和伦敦市中心连结起来,就扩大了卫星城可达的就业机会范围。这是非常重要的,因为没有可达的就业机会的话,你建一座城大家可不一定来住。此外,基础设施要跟上,社区文化建设和公共服务也要跟上,这些都是政府需要规划的事情。新加坡和香港都沿袭了伦敦的规划传统和经验。可以说,这三个地方基本上没有出现过“鬼城”的现象。

 记者:在这些新城规划范本中,最突出的经验是什么?

 刘志:在建设之前要做全面的综合规划,并要有一定的弹性,随着发展变化能快速调整。香港的新城建设始于港府的十年建屋计划,针对的是住宅短缺的问题。由于港岛和九龙缺乏发展用地,新城都在新界选址发展。从上世纪70年代一直到现在,香港在新界建设了9个新城,它们现在已经容纳了300多万人口。香港成功的地方在于,第一,有精心的综合规划,把居住、工业、交通、配套设施全部都考虑了。但是也遇到了一个问题,规划的时候是70年代,后来香港工业转型,制造业衰退,导致新城规划的工业用地闲置,新城内的就业机会不足,居民还是要回到市中心工作,怎么办?那就通过轨道交通将新城与市中心连结起来。市场和政府两者之间的职能也分得很清,新城里面商品房是由市场来提供,而政府则给低收入阶层提供公屋。

 记者:轨道交通在新城规划中起到了非常大的作用。

 刘志:是的,我们可以再看看其他例子。比如新加坡的“星座规划”,其主要特点也是用轨道交通把所有的新城与市中心连结起来,没有轨道交通的联系,外围的新城是没有生命力的。所以,轨道交通是很重要的,是解决职住平衡的手段。“星座规划”也解决了城市发展用地之间的绿地保护问题。这种经验对中国是有参考价值的。

 这里面就有一个问题要考虑,对于新城的选址,政府也必须要考虑自身的财力,新城选得太远,政府没有财力提供快速交通,这肯定是失败的。一般来说,一小时的通勤在可承受范围内,一般超过一小时就不太合理了。所以,在规划中,距离和速度都要考虑。

 记者:你曾说过要把轨道交通建设与密度建设结合起来,这是出于怎样的考虑?

 刘志:我们现在都讲城市发展的可持续性,讲气候变化,讲能源安全,而这些都跟城市的人口密度有非常大的关系,中国的新城发展也脱离不了这个问题。我们的城市用地发展面临农田的约束,更要走高密度发展的模式。高密度土地利用与轨道交通相结合,会带来许多优越性。举一个例子,日本东京的新宿站。白天走在新宿的马路上,你不会想象到一天内有300多万人就在下面的地铁进进出出的。这片区域里面有100多个地铁进出口,许多进出口都直接连接到写字楼里。这就是对密度和交通之间的规划处理。现在,世界上越来越多的城市采取这种模式,把高密度物业开发和轨道交通、公共交通结合起来。

 记者:对于现在存在的“鬼城”,未来应该如何解决?是否还有发展的必要?

 刘志:首先,它既然已经投资建设了,我们还是要考虑怎么样才能尽量减少损失。其实,很多“鬼城”是因为超前建设,未来如何,还要看中国整个经济发展和城镇化的过程,这些超前提供的能力会逐步被将来的需求所消化,当然这个过程有多长,我们不知道,要看整个社会经济的走势。但是我觉得政府应该分析它为什么会成为一个空城,为什么在城市化大背景中出现了这个情形,因为缺失了哪些方面的要素才导致这样的情况,做了研究之后,就能寻找相应的解决方法。

 (孙晓青系凤凰城市与旅游研究院研究员)