作者：陈旺
在社会主义新农村建设中，土地流转是重大的涉农问题。面对新的形势，进入新的阶段，古蔺县如何更加规范农村土地流转是值得我们深入探讨的课题。
一、现状
古蔺是典型的山区贫困县。近几年，古蔺县高度重视农村土地流转工作,在农村土地承包经营权流转方面进行了大胆有益的探索。进一步加大了工作力度,农村土地流转有了较快的发展。数据显示：2014年,古蔺县现有承包农户20万户，农业人口75万人，承包耕地面积57万亩，农村土地流转面积4.6万亩，占全县承包耕地面积的8.07％，其中流转耕地17503亩，占流转面积的38.05%，流转林地18193亩，占39.55%，流转荒地10304亩，占22.4%，涉及农户4.9万户，占总农户的22.5％。房屋建筑0.55万亩，粮油2.7万亩，水果0.32万亩，蔬菜0.38万亩，茶叶0.65万亩。按流转形式分，转包1.63万亩，互换0.31万亩，出租0.74万亩，出让1.61万亩，其它0.31万亩。主要流转形式有以下几种：一是转包。在集体经济组织内部，承包户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方，自己仍保留承包权，接包方拥有使用权，双方签订契约明确各方权利与义务；
二是出让。在古蔺县26个乡镇普遍存在买卖出让土地用于建筑住宅的状况，买卖双方达成一致后，签订协议，买方支付一定金额后即取得土地使用权。以石宝镇为例，2014年全镇出让用于建筑的土地就达110余亩；
三是出租。承包方将部分或者全部土地承包经营以一定期限租赁给他人从事农业生产经营，出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务；
四是委托。由农户自愿委托其它农户“代耕”, “代耕”是我县农村土地流转的主要模式之一；
五是互换。承包农户间为便于管理，交换承包地块使用权，妥善解决了个别承包户不愿流转土地和连片流转的矛盾。
通过上述几种方式的土地流转，促进了农业结构调整,实现了土地资源的优化配置和合理利用,发挥了规模效益,有力地促进了现代农业发展,产生了良好的经济和社会效益。但是，上述数据也从另一个侧面表明，我县农村土地流多是零星、分散流转,规模经营程度不高,亟待加以引导和完善。
二、问题
（一）流转行为不规范。主要表现在：农民自行流转多，报村镇批准备案少；双方约定不明的多，明确的少；书面内容部规范的多，不规范的少等。具体为：一是没有土地流转合同或流转合同不规范。目前，我县还有相当一部分农村土地流转没有书面协议，其中以互换流转最为普遍，有近70%没有书面协议，甚至有5%以上的互换流转既无书面协议也无口头约定。全县在农业承包合同管理机关登记、备案的农村流转土地不超过10%；二是部分土地流转的主体不合法。《农村土地承包法》明确规定，家庭承包经营土地流转的主体是农户。事实上，在我县部分土地承包经营权流转合同的流出方是乡镇，许多由乡镇政府“包办”的土地流转合同，既无农户签名又无书面委托，用变相的行政受到干预土地流转导致土地流转双方的流转主体不合法，并因此引发了一些土地流转的矛盾纠纷；三是土地流转合同管理不足。以石宝镇为例，土地流转合同签订后在镇国土部门存档备案率不足5%，土地流转合同公证或鉴证率不到1%。（二）相关定位不合理。在农村土地流转过程中，政府及主管部门应当发挥规划、引导、协调、服务和监督管理的职能。但在实际操作过程中，尤其是基层政府往往是认识不足，定位不当，引导不力，服务不到位，错位、缺位和越位的现象并存。既存在对农村土地流转不支持、不引导，任其自然发展的现象，也存在过多的用行政手段干预土地自然流转，甚至直接充当土地流转的主体，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转现象。个别乡镇甚至把农村土地流转作为增加镇村收入的手段，或是突出地方政绩的形象工程，不尊重农民意愿，损害农民利益。
（三）服务机构不健全。一是管理机构缺失。古蔺县尚未建立完善的农村土地流转管理机构，缺乏对农村土地流转的有效管理、引导和服务，农民自发流转土地仍占相当大的比例。农村土地流转纠纷时有发生，农民在土地流转中的主体地位尚未充分体现，农民的土地承包权和流转收益权受侵害的事情屡见不鲜；二是市场化程度不高。农村土地流转属于市场经济行为，其根本目的在于提高土地利用率和产出效益，必须按市场规律办，形成统一的土地流转市场。目前，古蔺县尚未形成统一规范的土地流转市场，流转信息传播渠道不畅，土地供求双方难对接，导致土地流转成本高，土地资源配置的效率低，影响了农村土地在更大的范围和更高的层次上进行流转，部分乡镇的个别村社甚至出现土地撂荒现象。
（四）流转机制不完善。目前，古蔺县缺少土地流转合同统一的标准尺度，流转的程序不规范、不固定，土地流转风险保障金、合同档案管理等一系列流转制度没有真正建立，尚未形成相对完善的地方性农村土地流转制度，农村土地流转程序不规范，缺乏土地流转双方的约束机制，转包费、租赁费没有科学的计算依据，尽管法律法规赋予农业主管部门对农村土地流转的管理职能，但缺乏统一规定，职责不明确，依据不充分，政府在实际操作中无法可依，管理和服务不到位。
（五）耕地保护不到位。古蔺县部分乡镇在农村土地流转过程中对耕地数量和质量保护政策认识不足，未能很好落实耕地保护措施。主要表现在以下两个方面：其一，部分业主或企业由于土地流转期限较短，在经济利益与耕地质量保护发生矛盾时，业主或企业往往选择经济利益，对耕地实行掠夺性经营，导致耕地质量逐年下降；其二，部分地方与业主或企业签订流转合同时，没有遵循不改变土地用途的政策，严格限制耕地用途和临时生产工作用房的建设比例，并对少量临时转用的耕地没有落实相应的复耕保障政策，部分业主或企业随意改变土地用途，导致耕地面积减少。
三、对策
（一）减少政府干预，规范土地流转程序。建议把政府“公共权力”的管理者与农民“土地资产”的所有者分离开来，明确农民所承包土地的权利与义务，在农村土地流转过程中尽可能避免行政权力的介入，减少政府干预。同时，在土地流转时应当签订规范的流转合同，明确流转双方的权利、义务与责任，流转合同需经国土部门及农业部门的鉴证和备案。县、乡（镇）、村三级应完善农村土地流转登记制，建立健全合同管理机构，进一步加快构建土地流转规范化的管理步伐，让农村土地流转在依法依规的环境下有序运行。（二）明确产权归属，确定农民的土地主体地位。农地使用权流转的实质是产权的让渡，应赋予农民完整的土地产权，稳定农民的土地经营权权益，真正建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，确定农户土地承包经营权为财产权。维护长期稳定的承包关系，确定农民的主体地位，建立“平等、自愿、有偿”的土地流转机制，避免行政权力的强行介入。
（三）搭建服务平台，完善土地流转的市场机制。首先，要加强市场中介组织的建设。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善的中介服务组织是农村土地市场化的关键所在，要积极培育以乡镇农业主管部门为主体的土地流转中介服务组织，充分发挥其在农地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用，土地流转中介服务组织要在土地流转供求与价格信息、土地评估、法律政策咨询、流转合同示范等方面提供各种服务，促进土地的有序流转。其次，要建立土地流转的价格机制。农村的土地是农业生产的基本要素，也应该和其他的生产要素一样由市场定价，以避免行政方式定价造成集体土地流转收益被少数部门或少数人侵犯，保障农民切身利益。
（四）促进非农就业，建立完善的社会保障制度。城乡二元户籍制度导致农民在就业、教育、医疗、住房、子女入学等方面不能与城镇居民享受同等待遇，使得农民要负担各项社会保障功能。因此要建立多层次的农村社保体系，建立健全农村社会保障制度，积极探索土地承包权换取城镇社保与土地流转养老保险补贴政策，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，政府部门要积极为农民开拓新的就业渠道和就业岗位，要促进农业劳动力的彻底转移，实现土地资源的高效配置，逐步将土地保障转变为社会保障，还原土地正常生产要素的性质，尽可能发挥土地的经济功能。
（五）坚持政策原则，严格限制耕地用途。土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果，农村土地的流转应按照明确所有权、搞活经营权、稳定承包权、保障收益权的要求，坚持依法、自愿、有偿的原则下规范进行。国土、农业部门要加强对耕地保护和农村土地流转的监督管理，防范假借土地经营权流转之名，避开国家土地管理法规，用耕地建设工业园区、搞房地产开发等改变土地所有权性质和农村土地农业用途的行为。同时，积极做好正确政策宣传和引导，规范土地流转秩序，保证土地流转健康有序的进行。
（六）依据法律准绳，探索土地流转的新形式。坚持以《土地承包法》及中央和省相关规定为准绳，鼓励农户依法采取出租、转让、互换、转包等多种方式流转土地承包经营权，积极探索土地流转合作社等土地流转组织形式。在保持原承包关系不变的前提下，由享有土地承包经营权的农户自愿申请，并以土地经营权入社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作社进行集中统一规划、统一经营。这种模式以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即农民拥有土地承包权，村集体拥有土地所有权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社员代表大会、监事会、理事会的管理制度，农户按入社土地面积从合作社中获取分红收益。（作者系四川泸州市古蔺县某机关公务员）
-
川南经济网版权与免责声明：
1、凡本网注明“来源：川南经济网”的所有作品，版权均属于川南经济网，未经本网授权，任何单位及个人不得转载、摘编或以其它方式使用上述作品。已经本网授权使用作品的，应在授权范围内使用，并注明“来源：川南经济网”。违反上述声明者，本网将追究其相关法律责任。
2、凡本网注明“来源：XXX（非川南经济网）”的作品，均转载自其它媒体，转载目的在于传递更多信息，并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。
3、如因作品内容、版权和其它问题需要同本网联系的，请在文章发布30日内进行。
※有关作品版权事宜请联系：13882779006 邮箱：3109022@163.com
